Analyse van de huidige aanpak: wat gaat goed en wat kan beter?

Wat gaat er nu al goed in de aanpak van vitale en kwetsbare functies en wat kan beter? Waar zien we kansen en wat zijn mogelijke bedreigingen? Om daar een overzicht van te krijgen, hebben we een analyse uitgevoerd van alle beschikbare kennis uit de interviews, rapporten, pilots en andere informatie. Hieronder lees je de belangrijkste conclusies uit die analyse.

Wat gaat goed?

Uit de analyse blijkt dat er een aantal goede ervaringen zijn op het gebied van bewustwording en kwetsbaarheden en impact in kaart brengen. Hieronder lees je wat er nu al goed gaat.

Beheerders brengen gevoeligheden goed in kaart

Uit de analyse blijkt dat in elke sector afzonderlijk de gevoeligheden voor klimaatverandering goed in beeld worden gebracht. Dat gebeurt door de verantwoordelijke beheerder die hiervoor een stresstest heeft laten uitvoeren. Kanttekening hierbij is dat deze belangrijke en nuttige informatie helaas niet vaak met anderen wordt gedeeld, zie punt vier bij ‘Wat zijn mogelijke bedreigingen?’.

Beheerders zijn zich bewust van klimaateffecten op de bedrijfsvoering

Veel partijen beseffen dat het belangrijk is om de effecten van klimaatverandering mee te nemen in de bedrijfswaarden. Beheerders maken al op allerlei vlakken keuzes over acceptabele risico’s (met of zonder bedrijfswaardenmatrix). Vooral de bedreigingen wateroverlast, droogte en hitte zouden prima in die risicostrategie passen.

De impact van overstromingen is goed in beeld

Veel onderzoeken gaan in op waterveiligheid of overstromingsrisico’s. De methode die is vastgelegd in de risicokaart overstromingen om overstromingsrisico’s te bepalen, blijkt ook bruikbaar om de overstromingsrisico’s voor vitale functies te beoordelen. Enkele beheerders, waaronder Rijkswaterstaat en ProRail, hebben deze methode ook met succes gebruikt voor de bedreigingen wateroverlast, droogte en hitte.

Er is steeds meer bewustwording om keteneffecten mee te nemen

Vrijwel alle partijen zijn zich ervan bewust dat keteneffecten belangrijk zijn. Veel van hen hebben een analyse gemaakt van de afhankelijkheden tussen de verschillende vitale functies en gebruikers. Voorbeelden hiervan zijn de gemeente Zwolle, Havens Rotterdam en Amsterdam en gemeente Den Haag. In deze studies is meestal de CIrcle-methode toegepast. Met vooral kwalitatieve risicoanalyses hebben de betrokken partijen de risico’s besproken en is de bewustwording duidelijk vergroot. Het blijft vaak wel een uitdaging om die bewustwording om te zetten in concrete vervolgacties. In het derde punt van ‘Welke kansen liggen er?’ geven we hier handvatten voor.

Wat kan beter?

Uit de analyse blijkt dat de aanpak van vitale en kwetsbare functies op meerdere punten beter kan. Hieronder lees je de belangrijkste verbeterpunten.

Keteneffecten zijn vaak alleen kwalitatief in beeld

Een echte kwantitatieve modellering van keteneffecten is wel gedaan in een aantal wetenschappelijke studies, maar die modellering is nog niet in de praktijk toegepast door beheerders of overheden. Keteneffecten zijn vaak wel kwalitatief in beeld, maar de risico’s daarvan worden meestal nog niet in kwantitatieve termen geduid. Dit is jammer, want een kwantitatieve duiding van de impact en het risico helpt om kosten en baten af te wegen en de stap te zetten naar maatregelen in een uitvoeringsagenda.

De stap naar maatregelen is lastig

Beheerders en overheden maken voor vitale en kwetsbare functies zelden de stap naar een uitvoeringsagenda met maatregelen. Zij wegen maatregelen niet af in een kostenbatenanalyse. Maar juist zo’n kwantitatieve afweging is nodig om vast te stellen of het zinvol is om maatregelen te nemen en daarmee een bepaald ambitieniveau te halen. Op die manier onderbouw je namelijk de ‘business case’, wat helpt om beslissingen te nemen over eventueel noodzakelijke extra investeringen in maatregelen. Ook kwalitatieve afwegingen hebben we niet gezien. Bij zo’n afweging adviseren we om expliciet de verschillende perspectieven van de beheerder en overheid met elkaar te vergelijken. Zie hiervoor Aandachtspunt 2: Werk samen.

Onzekerheden zijn niet in beeld

Opvallend is dat er in de analyses bijna geen aandacht is voor onzekerheden. Onzekerheden bouwen zich op in de analyses, via de onzekerheid in klimaatscenario’s, kwetsbaarheid van infrastructuur, keteneffecten tussen vitale functies en impact op de samenleving, maar ook in de beschikbaarheid van data. Het zou goed zijn om de onzekerheid zichtbaar te maken, bijvoorbeeld met bandbreedtes of gevoeligheidsanalyses. Zo ontstaat er een completer beeld van de risico’s als vitale en kwetsbare functies uitvallen, en kun je beter met elkaar in gesprek over het gewenste ambitieniveau en de uitvoeringsagenda.

De definitie van Vitaal en Kwetsbaar is in de praktijk onduidelijk

Vanuit DPRA is goed gedefinieerd wat vitale en kwetsbare functies zijn, maar in de praktijk blijkt de definitie niet zo eenduidig: kan het ook alleen om kwetsbare functies gaan, of gaat het altijd om vitale functies die kwetsbaar zijn? Deze discussies staan een vlotte start van analyses in de weg. Uitgangspunt moet zijn dat voor vitale functies in beeld gebracht wordt of deze kwetsbaar zijn en wat de risico’s zijn voor de samenleving als deze functies uitvallen.

Risico’s door wateroverlast, droogte en hitte zijn beperkt in beeld

De meeste pilots en projecten gaan alleen over de overstromingsrisico’s voor vitale en kwetsbare functies. Dat is een tekortkoming omdat gebleken is dat ook de andere bedreigingen wel degelijk tot grote risico’s kunnen leiden. Er zijn trouwens wel een aantal projecten waarin ook expliciet naar andere bedreigingen is gekeken, zoals in de Handreiking klimaatadaptatie van ProRail en Klimaatbestendige Netwerken van Rijkswaterstaat.

Informatie te verspreid en onoverzichtelijk

Van de sectoren is veel informatie in principe beschikbaar. Het gaat daarbij vooral over definities, rolverdelingen, ambities, netwerkkaarten, etc. Deze informatie is alleen erg verspreid en niet altijd voor anderen toegankelijk. Vooral regionale overheden raken hierdoor het overzicht kwijt. Zij waren vaak niet betrokken bij of bekend met de aanpak Vitaal en Kwetsbaar, waardoor ze geen deel uitmaakten van overheidsbeleid. De nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden en de rol van de kernteams biedt een kans om daar verandering in te brengen.

Je moet niet alles willen weten

Een valkuil is om alles te willen weten. Maar voor de aanpak van vitale en kwetsbare functies is het belangrijk om te focussen op de hoofdlijnen. Het gaat om de getallen voor de komma.

Welke kansen liggen er?

Er liggen veel kansen voor de aanpak van vitale en kwetsbare functies. De belangrijkste kansen vind je hieronder.

Verspreid de kennis die er is binnen DPRA

Binnen het Deltaprogramma Ruimtelijke adaptatie (DPRA) wordt goed nagedacht over vitale en kwetsbare functies. De kennis erover heeft vorm gekregen in praktische definities, aanpakken, verdeling van verantwoordelijkheden, een jaarlijkse voortgangsrapportage (pdf, 480 kB) op deze website. Helaas blijkt alleen dat deze kennis niet goed bekend is bij beheerders en bij regionale en lokale overheden. Ook is het voor hen niet duidelijk wie en welke overlegstructuren aandacht besteden aan vitale en kwetsbare functies. Hier ligt dus een grote kans! Als de kennis van DPRA goed verspreid wordt, zullen beheerders en overheden vitale en kwetsbare functies beter kunnen aanpakken. Die kennis kan bijvoorbeeld verspreid worden via deze website. Ook de kernteams kunnen bijdragen aan verspreiding van deze kennis en ze kunnen het proces versnellen omdat zij de juiste contactpersonen op rijksniveau kunnen vinden. Het is belangrijk dat dit proces goed geborgd wordt.

Versterk de bewustwording bij alle partijen

Alle partijen lijken zich er bewust van te zijn dat vitale functies kwetsbaar kunnen zijn voor de effecten van klimaatverandering. Met dit bewustzijn is er een basis om stappen te zetten naar een betere bescherming van vitale en kwetsbare functies. Helaas gebeurt dat laatste nog maar weinig. De bewustwording lijkt snel weer te verwateren. Er ligt een kans om dat bewustzijn vast te houden of te versterken.

Breng keteneffecten in beeld voor het hele systeem

Overheden en beheerders kunnen de gevoeligheden voor de eigen waardeketen goed in beeld brengen en bepalen hoe essentieel de eigen vitale functies zijn. Ook kunnen ze vanuit hun eigen organisatie goed kijken naar de externe risico’s voor andere organisaties. Het delen van deze inzichten tussen organisaties biedt kansen om inzicht te krijgen in keteneffecten voor het hele systeem. Zo hebben organisaties invloed op elkaars waardeketens. Vanuit de eigen ambities kunnen de verschillende organisaties deze keteneffecten met elkaar delen, om samen maatregelen te bedenken vanuit een win–winsituatie en daarbij eventueel de eigen ambities aan te passen.

Overheden kunnen regisseur spelen om systeemanalyse te doen

Overheidsorganisaties kunnen de rol van regisseur spelen, door de partijen bij elkaar te brengen die bij dezelfde vitale en kwetsbare functies betrokken zijn. Dat kan op verschillende manieren. De vijf aandachtspunten kunnen decentrale overheden helpen om hierin de beste weg te kiezen. Een speciaal opgeleide V&K-ambassadeur kan zo’n proces leiden, bijvoorbeeld een ambassadeur uit één van de dertien kernteams. Zo kun je als overheidsorganisatie kennis en kwaliteit verspreiden en borgen, en ervoor zorgen dat de kennis van DPRA wordt vertaald naar de praktijk. Daarnaast kan ook de Rijksoverheid een rol spelen door te bepalen en vast te leggen wat ’de belangrijkste overkoepelende risico’s’ zijn op nationaal niveau. Vanuit deze regisseursrollen kunnen overheden relaties leggen tussen de nationale, sectorale aanpak enerzijds, en de regionale gebiedsontwikkelingen en transities anderzijds, en daarmee de ontwikkelingen op het gebied van V&K versnellen.

Maak meer kwantitatieve analyses

Om de risico’s van een uitgevallen vitale functie in beeld te krijgen, helpt het om een kwantitatieve analyse te maken. Hebben de beheerder en de gebruiker in beeld wat de impact is als een functie uitvalt, bijvoorbeeld in termen van jaarlijks verwachte kosten of aantal getroffen personen? Dan kunnen ze die kennis in een afwegingskader gebruiken om besluiten te kunnen nemen over de vraag of de functie beschermd moeten worden.

Integreer Vitaal en Kwetsbaar andere thema’s

Klimaatadaptatie is niet de enige maatschappelijke opgave waar regionale overheden en netwerkbeheerders mee te maken hebben. Ook de energietransitie, mobiliteit, luchtkwaliteit en andere opgaven spelen een belangrijke rol. Vitaal en Kwetsbaar is nu geen integraal onderdeel van plannen voor deze onderwerpen. Als dat zou veranderen, wordt het mogelijk om meekoppelkansen te benutten en meer aandacht te vestigen op het thema Vitaal en Kwetsbaar.

Maak gebruik van beschikbare methodes en tools

Er zijn veel nationale en internationale methodes en tools beschikbaar die regio’s en sectoren kunnen gebruiken om verschillende soorten bedreigingen in beeld te brengen.

Wat zijn mogelijke bedreigingen?

De aanpak van vitale en kwetsbare functies kan ook te maken krijgen met verschillende bedreigingen. Hieronder lees je welke bedreigingen dat kunnen zijn.

Klimaatrisico’s afwegen is lastig voor bedrijven door korte tijdshorizon

Veel bedrijfsstrategieën hebben een korte tijdshorizon. Een vooruitblik van 20 jaar is voor hen al ver naar de toekomst, zeker als de levensduur van hun assets kort is. Het is daarom lastig om rekening te houden met de gevolgen van klimaatverandering, die pas echt vorm aanneemt vanaf 2050 en later. Ook maakt een korte tijdshorizon het lastig om te kijken naar extreme gebeurtenissen die zelden voorkomen, zoals overstromingen. Een dialoog met overheden kan helpen om ambities scherp te hebben en te verwerken in afwegingskaders en bedrijfswaarden. Als dat niet gebeurt, bestaat het risico dat er helemaal geen maatregelen worden genomen om vitale en kwetsbare functies te beschermen tegen mogelijke klimaateffecten.

Weinig concrete maatregelen door te veel focus op het proces

Er is een risico dat de aanpak van vitale en kwetsbare functies te veel gericht is op het proces. Als er te lang wordt gepraat en maatregelen te weinig tastbaar worden, haken mensen sneller af. De overheid heeft misschien de kracht om langer te praten, maar de meeste objecten zijn niet van de overheid. Bovendien gaat het over maatregelen om risico’s aan te pakken waar we nog weinig van merken. Daardoor is het risico groot dat het tot weinig concrete maatregelen leidt. Een bijdrage van inhoudelijke mensen is daarom ook essentieel om niet in het proces te blijven hangen.

Er zijn weinig beheerders bij regionale systeemanalyses

Uit studies blijkt dat bij regionale systeemanalyses niet altijd alle beheerders van de regionale vitale en kwetsbare functies vertegenwoordigd zijn, terwijl dat wel nodig is. Alleen dan kun je een compleet beeld krijgen van de maatschappelijke ontwrichting die kan ontstaan als deze functies uitvallen. Ook om ketenafhankelijkheden in beeld te krijgen, is het noodzakelijk om alle partijen aan tafel te hebben. De belangrijkste oorzaak daarvan is dat partijen zich te weinig bewust zijn van de gevolgen voor het systeem als hun eigen functie uitvalt. Daarnaast hebben ze vaak andere prioriteiten. Tegelijkertijd zien we de kans om keteneffecten op systeemniveau in beeld te brengen, zie hierboven bij ‘Welke kansen liggen er?’

Te weinig toegang tot data om goede analyses te maken

Ook als alle partijen betrokken zijn bij het proces, is het vaak nog niet mogelijk om op een goede manier analyses te maken. Dat komt doordat partijen niet altijd hun data met elkaar delen wegens gevoelige of vertrouwelijke informatie. Gelukkig ontstaan er inmiddels wel initiatieven om in een veilige omgeving toch data met elkaar te delen. Daarnaast hebben partijen in meerdere projecten met succes kwalitatieve ervaringen en keteneffecten met elkaar gedeeld, samen openbare data geanalyseerd en die weer getoetst bij de beheerders. Zie bijvoorbeeld de case Waterland.

Klimaatadaptatie is niet voor alle sectoren verplicht

Het doel van de deltabeslissing Ruimtelijke adaptatie is een klimaatbestendige en waterrobuuste inrichting van Nederland in 2050. Het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen nemen dat doel vanaf 2020 mee in hun beleid. Maar veel beheerders van vitale en kwetsbare functies zijn niet verplicht om zich hieraan te houden, zie het overzicht in ‘Wat is de wettelijke context?’.

Wie bepaalt de gevolgen van uitval?

Een mogelijke bedreiging is dat slechts één partij bepaalt wat de gevolgen zijn als een functie uitvalt, terwijl er meer perspectieven zijn. Zo zal een beheerder vooral de gevolgen voor zijn bedrijfswaarden zien en de overheid vooral die voor de maatschappij. Ambities of acceptabele risico’s van meerdere partijen kunnen van elkaar verschillen.